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Ley de Carrera Docente, Entre el Descanso y la Vigilia

 

La carrera docente ha sido una demanda histórica del Colegio de Profesores y de diversas instituciones afines al ámbito de la Pedagogía. Hoy, si bien la discusión se encuentra en el Congreso, muchas voces demandantes acusan no ser incluidos en la discusión y plantean sus críticas a la postura del actual Gobierno.

por Nicole Cardoch

 

Hace más de un año que se encuentra descansando en el Congreso el Proyecto de Ley de Carrera Docente que el Gobierno emitió, con una alta controversia entre distintos actores de la educación. El proyecto, anunciado por el Presidente Sebastián Piñera y presentado en cadena nacional junto al Ministro Joaquín Lavín, junto a las otras reformas educativas -que vinieron en respuesta al amplio movimiento social por la educación el año 2011- se ha convertido en uno de los principales puntos de conflicto entre distintas agrupaciones de docentes y el Colegio de Profesores con el Ministerio.

El proyecto de Ley que lleva por nombre Sistema de Promoción y Desarrollo Profesional Docente del Sistema Municipal no ha dejado indiferente a la comunidad de trabajadores de la educación, ya que plantea el desarrollo de una normativa para el ejercicio de la carrera docente basándose en fundamentos como la existencia de una institucionalidad educativa poco eficiente y la creación de nuevas evaluaciones a docentes para «promover la excelencia».

Ante esto, diversos organismos de educadores han expresado resquemores en torno al proyecto, principalmente porque en su elaboración no se contó con representantes de sus organizaciones para emitir sus propuestas, ni tampoco tomaron en cuenta las recomendaciones del COLPROCH emitidas en el 2010, producto de las mesas de trabajo con el Ministerio de Educación durante el gobierno de Michelle Bachelet.

En este contexto de discusión es cuando cabe preguntarse cuál es el tratamiento histórico que se le ha dado a la carrera docente, la mirada que se ha puesto en el desempeño de los/as educadores/as que han estado en la mira desde algunos años y los desafíos que se presentan hoy para la sustentabilidad del actual modelo educativo.

 

REPASO HISTÓRICO

 

Desde el quiebre institucional en 1973 que dio paso a la instauración de la dictadura militar, la concepción de la profesión docente cambió radicalmente.

 

Iván Núñez Prieto, profesor e investigador de la historia de la educación, sitúa el origen del oficio de enseñar en Chile en el siglo XVII, cuando se importaban las escuelas y quienes ejercían la enseñanza eran eclesiásticos o legos (voluntarios y asalariados). “A pesar de que éstos no tenían una formación especial para la enseñanza, sus conocimientos en escritura, lectura, rudimentos matemáticos básicos y algunas nociones culturales elementales les permitían desempeñarse en el oficio”.

Ya pasado el tiempo viene su primera «profesionalización», según da cuenta el profesor Núñez. El Estado chileno intenta la primera construcción de un sistema nacional de educación, dando importancia a los docentes en la instrucción primaria y esgrimiendo los conceptos de «pericia» y «aptitud» en el acto de fundación de la primera Escuela Normal de Varones en 1842.

Se vuelven relevantes hitos como la elaboración de la primera Ley de Instrucción Primaria en 1860, reflejo de la expansión de la cobertura escolar y de la multiplicación de escuelas normales de ambos sexos que se pusieron bajo la tutoría de misiones germánicas que consolidaron el modelo normalista «clásico». Fue la Universidad de Chile, desde su fundación, la que gestionó la educación secundaria que obtenía a sus instructores desde la elite. Para reforzar el modelo se crea el Instituto Pedagógico en 1889 bajo diseños germánicos, incluso sus primeros catedráticos eran alemanes.

Desde el quiebre institucional en 1973 que dio paso a la instauración de la dictadura militar, la concepción de la profesión docente cambió radicalmente. Como cuenta Ernesto Águila, académico y actual Director del Departamento de Estudios Pedagógicos de la Universidad de Chile, hubo medidas importantes en educación que derivaron de la doctrina que impone el régimen militar. Un ejemplo fue la separación del Instituto Pedagógico de la Universidad de Chile en 1981, que era la escuela de formación de académicos en la Universidad de Chile.

“¿Por qué se dio esa separación? Porque hay toda una corriente dentro del pensamiento en el área que considera que la profesión docente tiene un carácter técnico, es decir, la pedagogía sería básicamente la aplicación de un conjunto de métodos capaces de enseñar un conocimiento específico. A esa concepción se opone otra, donde la profesión tiene un carácter más complejo, que requiere, no solamente conocimientos disciplinarios, sino también una serie de elementos de aprendizaje, sobre el contexto social y cultural, sobre la escuela y su constitución, que en su conjunto constituyen un profesional que tiene un saber altamente complejo”, explica el profesor Águila.
Fernando Ochoa, profesor asesor del departamento de Educación y Perfeccionamiento del Colegio de Profesores, va un poco más allá y sostiene que las grandes transformaciones al sistema educativo, como el proceso de municipalización de la educación secundaria, son las causas de la crisis del sistema escolar. “Con la municipalización ocurre uno de los híbridos más raros y complejos del mundo. O sea, la educación pasa a los municipios, pero en estricto rigor pasa a ser monitoreada por el Ministerio del Interior a través de las gobernaciones y las intendencias, manteniendo la tutela del MINEDUC en el aspecto técnico y formativo, pero todo lo que es la administración y la gestión está en manos de los municipios. Aquí se inicia un proceso de destrucción de la educación que lleva a que hoy la educación municipal –heredera de la educación pública- alcance apenas un 38% de la matrícula total de los estudiantes”.
Otros sucesos como la introducción de la lógica del mercado como regulador de la calidad también influyeron en la formación de los y las docentes según la visión el profesor Águila. “También hay una visión mucho más militar, ideológica, en el sentido de que el profesor también se convierte en sospechoso, como alguien que podía ser un factor de peligro en el sentido de construcción de la cultura democrática. Desde el año 73 se eliminó desde los programas de educación la formación cívica y ciudadana, por lo que ese rol de formación de cultura democrática se intentó sacar de raíz”.

 

DIÁLOGOS QUE SON MONÓLOGOS

 

El Colegio habla de una estructura de carrera de profesores mentores, basada en acompañamiento docente, trabajo colaborativo, entre otros.

 

En el denominado período de transición, más específicamente en el gobierno de Patricio Aylwin, se crea el Estatuto de los Profesionales de la Educación -o Estatuto Docente- lo que contribuye fuertemente al sentido de identidad que significará el reconocimiento legal de las carreras de Pedagogía que, junto a las de Medicina, son las únicas que tienen la obligatoriedad de su acreditación, considerando su carácter estratégico en la vida nacional.

“El Estatuto Docente se creó en el año 91′. En general, el Colegio de Profesores y la mayoría de los expertos no lo denominan necesariamente que establezca una carrera profesional. Lo que sí establece una serie de regulaciones para el ejercicio de la profesión, y remuneraciones mínimas, y maneras de determinar las remuneraciones” comenta el profesor Carlos Eugenio Beca, profesor de Filosofía, especialista en temas de políticas educacionales y director del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP) entre los años 2000 y 2010. La creación de este Estatuto reconoce la especificidad de la profesión docente y establece un esbozo de carrera docente. En algunos sentidos se otorga estabilidad a la carrera, mediante una serie de normas y regulaciones que tocarán distintos aspectos de la carrera pedagógica y que servirán para restituir una serie de derechos de los profesores que habían sido suprimidos por la dictadura.
Los profesores, con el gran cambio que fue la municipalización en 1981, habían pasaron a ser regidos por el Código del Trabajo, tal como si fueran empleados del sector privado. Sin estabilidad laboral ninguna, sin salarios mínimos, salvo el salario mínimo de cualquier trabajador. “No obstante, los municipios son órganos del Estado. Entonces, ahí había una contradicción entre una educación, que podríamos llamar, pública, en tanto era de los municipios, organismos del Estado, pero sus empleados, sus trabajadores, incluyendo a los profesores, seguían rigiéndose por el Código del Trabajo” concluye Beca.

Por el nuevo Estatuto los profesores del sector municipal dejaron de ser regidos por el Código del Trabajo, y pasaron a ser regidos por un Estatuto propio. Tampoco por el Estatuto Administrativo, sino un estatuto propio de los profesionales de la educación. Esto, a título de Beca, generó una reacción positiva en cuanto a la estabilidad laboral de los docentes. “Se les da reconocimiento de carácter profesional, que les da remuneraciones básicas mínimas, muy superiores a los salarios mínimos, y un conjunto de asignaciones a las que tienen derechos los profesores, incluso a los del sector particular, porque las remuneraciones mínimas también rigen para ellos”.

Entre 1990 y el 2010 funcionaron cada dos o tres años mesas de negociación, entre el gobierno y el Colegio de Profesores, que finalizaban en mejoramiento salarial y en modificaciones acordadas a las leyes que regulan la profesión, modificaciones al estatuto, entre otros.

De a poco el Ministerio de Educación fue aceptando la necesidad de discutir la Carrera Docente con el Colegio. El avance más sistemático en torno al tema fue durante el año 2008, que concluyó en un documento que es una propuesta, un acuerdo técnico para el Colegio de Profesores.

“Lo que nosotros creamos son los acuerdos mínimos de lo que creemos que deba tener una carrera profesional docente. Este proyecto presenta una finalidad clara de la carrera docente, además de los fines y los propósitos de la carrera, su modalidad de ingreso, cobertura de los docentes del país. El Colegio habla de una estructura de carrera de profesores mentores, basada en acompañamiento docente, trabajo colaborativo, entre otros” explica Fernando Ochoa.

 

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A pesar de lo avanzado, hubo un hito que rompió los diálogos entre el Ministerio y el Magisterio el año 2009, que fue el hecho de que en la Ley General de Educación, que se promulgó el 2009, se incluyó un artículo que dice que a nivel de la educación media pueden ejercer como profesores profesionales que hayan egresado de carreras de ocho semestres. En ese sentido, el Magisterio argumentó que no estaban las bases para seguir discutiendo Carrera Docente cuando, por una Ley General se estaba admitiendo que otras personas que no tienen formación pedagógica pudieran ejercer. Ese diálogo quedó interrumpido hasta la actualidad, pero la propuesta emanada de las mesas de trabajo sigue siendo el proyecto base de carrera docente demandado por el COLPROCH.

 

ESCRIBIR CON LA MANO Y BORRAR CON EL CODO

 

El Gobierno manda este proyecto, porque plantea que el sistema municipal tiene capacidades difusas. Lo que genera un nivel de inconsistencia  tremendo, porque los mismos que plantean eso son los que municipalizaron la educación.

 

El Proyecto de Ley de Sistema de Promoción y Desarrollo Profesional Docente del Sistema Municipal que presentó en 2012 el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera, cuenta con tres fundamentos esenciales que salen explícitamente citados: uno es la existencia de una institucionalidad poco eficiente con responsabilidades difusas, establecimientos con directores sin atribuciones, financiamiento insuficiente del sistema y con un Estatuto Docente que no “promueve la excelencia”.

Por otro lado, incorpora conceptos fundamentales como la eficacia, la eficiencia, el mérito y los resultados de los aprendizajes de los alumnos en mediciones nacionales. Por último, uno de sus objetivos fundamentales sería igualar la brecha que existe entre las remuneraciones de los docentes con otras profesiones afines, partiendo del análisis del ingreso per cápita de nuestro país en comparación con los otros países de la OCDE.

Las partes del proyecto son: modificación estructural del Estatuto Docente (ingreso, desarrollo profesional, remuneraciones y desvinculación), creación del examen inicial de excelencia pedagógica, modificación de la Ley 19.410, modificaciones a las normas sobre subvención para financiar el sistema y disposiciones transitorias que establecen los tiempos de entrada en vigencia y transición de las leyes.

Estas propuestas presentan un claro sentido de cómo el Gobierno concibe al profesional docente, sostiene Ochoa. “Nos consideran como sujetos que reaccionan en un sentido y otro según las evaluaciones que se nos aplican o los incentivos que se nos proponen. El proyecto parte con mentiras incompletas. Porque uno de los tema por los cuales señala que es necesario una nueva carrera profesional docente es porque dice que los profesores no se quieren evaluar, que está demostrado que no es verdad. Ahora, es diferente que ellos piensen que el sistema evaluativo no da curso, pero hay una gran diferencia con lo que plantean”.

En otros puntos, Ochoa argumenta que los objetivos presentados en el proyecto de Ley son inadecuados: “El Gobierno manda este proyecto, porque dice que el sistema municipal tiene capacidades difusas. Lo que genera un nivel de inconsistencia tremendo, porque los mismos que plantean eso son los que municipalizaron la educación, los que permitieron que hoy día hablemos de sistema municipal y sus responsabilidades difusas. También dicen que el financiamiento es insuficiente, pero es ineficiente. Para que el financiamiento sea suficiente no tiene que ser por asistencia promedio por alumno, sino que  a través de dos mecanismos: o un financiamiento basal o un financiamiento vía presupuesto de la nación que sea permanente  y estable”.

Argumentan además que la propuesta no habla sobre ningún impacto del docente en el aula, sino que es una reforma laboral encubierta. “Porque, qué es lo que establece claramente: los itinerarios contractuales del docente desde que ingresa hasta que sale. Segundo, el objetivo del proyecto es igualar la remuneraciones de los docentes a los profesores de la OCDE y dice que un profesor va a poder llegar a ganar 1 millón 300 mil pesos con este nuevo sistema. Lo cual es falso. Pero lo importante es que parte de una premisa que es económica, que es contractual, que es laboral” termina Ochoa.

 

UN PROYECTO DE LEY SIN ACTORES

 

“Es una lógica de premio y castigo lo que está predominando y considerándose como lo que realmente va a mover a los profesores desde un determinado nivel de desempeño a un nivel mejor, y por lo tanto va a mejorar la calidad de la educación”.

 

Desde la vereda de las unidades de formación de profesores, el profesor Águila presenta sus aprensiones con la propuesta de Gobierno, principalmente porque no fue trabajada con las distintas instituciones ligadas a la profesión. “Cualquier proyecto de ley debe discutirse con actores involucrados, o sea, es imposible que el Colegio de Profesores y las escuelas de formación docentes no sean sujetos activos en la construcción de políticas de las cuales son objeto. Por lo tanto urge restituir una mesa de trabajo, tanto con actores que representan a los profesores y con las escuelas de formación de profesores porque hay aspectos que las involucran directamente, como la prueba INICIA”.
“Y yendo más al fondo tiene que ser una carrera docente que involucre a la totalidad de profesores que trabajan en el sector municipal, pero también en los establecimientos particulares subvencionados.  Y que se construya, efectivamente, sobre la idea de una profesión que involucre el trabajo solidario y conjunto de los profesores. Este es un proyecto que debe volver a debatirse. Hay conceptos de formación de profesores que están en disputa ahí y que es básico, para que tenga éxito a futuro, que exista un acuerdo real con los profesores y con los centros de formación de docentes en Chile”, finaliza el académico.

 

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                                              Eugenio Beca

Finalmente, el profesor Carlos Beca va a la letra chica y confirma que este proyecto, que se presenta como un gran avance en condiciones de trabajo de los docentes, no es así. “Si bien también está el tema de mejorar la calidad de los docentes para mejorar la calidad de la educación, la lógica del modelo que se plantea es que a través de incentivos económicos, y a través de amenazas de sanciones y despidos de los docentes que no se desempeñan bien, se va a lograr ese mejoramiento. El proyecto de ley, por ejemplo, no dice nada sobre oportunidades de educación continua de los profesores. ¿Qué deduzco? Que se piensa que los profesores van a tratar de mejorar su desempeño y buscar perfeccionamientos para lograrlo, porque van a estar motivados por lograr determinados incentivos o asustados de no ser despedidos por sus malos desempeños”.

A pesar de los intensos requerimientos de una entrevista con representantes del Mineduc para este reportaje, no fue posible conseguir la opinión de la institución. Actualmente el proyecto sigue en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados esperando a ser discutido dentro de la amplia agenda de proyectos de ley en el ámbito educacional que ha impulsado el Gobierno.

 

NICOLE CARDOCH es periodista del Programa de Educación Continua para el Magisterio (PEC) de la Universidad de Chile.